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气候变化谈判,走过风云变幻20年


作者: 中国绿色时报       发布日期:2011-11-24      阅读次数:12142      文章摘自:上海林业技术网

气候变化谈判,走过风云变幻20年

——气候变化谈判历程和南非德班气候大会展望·上篇

  中国绿色时报11月23日报道(作者:金普春  王春峰  张忠田  王国胜) 气候变化是人类面临的严峻挑战,必须各国共同应对。自1992年《联合国气候变化框架公约》诞生以来,各国围绕应对气候变化进行了一系列谈判,这些谈判表面上是为了应对气候变暖,本质上还是各国经济利益和发展空间的角逐。
  政府间气候变化专门委员会(IPCC)评估结果表明:全球气候正在变暖,而导致变暖的原因主要是人类燃烧化石能源和毁林开荒等行为向大气排放大量温室 气体,导致大气温室气体浓度升高,加剧温室效应的结果。据美国国家大气和海洋管理局(NOAA)最新报告,全球大气中二氧化碳平均浓度已由工业革命前的 280ppm(ppm:百万分之一)左右升高到了2010年的389ppm。
  政府间气候变化专门委员会历次评估报告还在不断地警醒国际社会,应当尽快大幅减少温室气体排放。否则,全球气温升高将导致海平面上升、粮食减产、传染 病增加、水资源短缺、濒危物种灭绝等严重后果,对自然生态系统和人类社会产生相当不利的影响。因此,必须积极行动起来,应对气候变暖。

气候谈判——走过风云变幻20年
  从1992年启动气候谈判以来,气候谈判总体呈现发达国家和发展中国家两大阵营对立的 格局,这种格局目前尚未发生重大变化。但与此同时,全球温室气体排放格局却发生了相当大的变化。根据国际能源署的相关报告,1990年全球化石能源总排放 约为201亿吨二氧化碳当量,其中,发达国家占68%,发展中国家占32%;2008年全球化石能源总排放为284亿吨二氧化碳当量,其中,发达国家占 51%,发展中国家占49%。从国别看,到2000年,25个主要排放国排放量约占全球总排放量的83%,其中,美国、中国、欧盟、印度、俄罗斯合计约占 全球总排放量的60%。中国在1992年的排放量约占全球的11%,2008年则占全球的23%,位居世界第一。从排放趋势看,发达国家历史排放量多,当 前和未来排放量总体呈下降趋势;发展中国家历史排放量少、当前和未来呈增加趋势。全球排放格局的变化,在很大程度上导致了发达国家和发展中国家在谁先减 排、减多少、怎样减,以及如何提供资金、提供气候友好型技术支持发展中国家减缓等问题上,展开了激烈争论,短期内很难达成一致,并进一步导致了发达国家和 发展中国家两大阵营内部谈判力量的分化组合。
  1992年《联合国气候变化框架公约》诞生
  为了促使各国共同应对气候变暖,在1990年IPCC发布了第一次气候变化评估报告后不久,1990年12月21日,第45届联合 国大会通过第212号决议,决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会。这个委员会成立后共举行了6次谈判,1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候 变化框架公约》(简称《公约》),同年6月在巴西里约热内卢召开的首届联合国环境与发展大会上,提交参会各国签署。1994年3月21日《公约》正式生 效。
  《公约》的主要目标是控制大气温室气体浓度升高,防止由此导致的对自然和人类生态系统带来的不利影响。《公约》还根据大气中温室气体浓度升高主要是发 达国家早先排放的结果这一事实,明确规定了发达国家和发展中国家之间负有“共同但有区别的责任”,即各缔约方都有义务采取行动应对气候变暖,但发达国家对 此负有历史和现实责任,应承担更多义务;而发展中国家首要任务是发展经济、消除贫困。
  1997年通过了《京都议定书》
  《公约》虽确定了控制温室气体排放的目标,但没有确定发达国家温室气体量化减排指标。为确保《公约》得到有效实施,1995年在德 国柏林召开的《公约》第1次缔约方大会通过了“柏林授权”,决定通过谈判制定一项议定书,主要是确定发达国家2000年后的减排义务和时间表。经过多次谈 判,1997年底在日本京都通过了《京都议定书》,首次为39个发达国家规定了一期(2008年-2012年)减排目标,即在他们1990年排放量的基础 上平均减少5.2%。同时,为了促使发达国家完成减排目标,还允许发达国家借助三种灵活机制来降低减排成本。此后,各方围绕如何执行《京都议定书》,又展 开了一系列谈判,在2001年通过了执行《京都议定书》的一揽子协议,即《马拉喀什协定》。2005年2月16日《京都议定书》(以下简称“议定书”)正 式生效。但美国等极少数发达国家以种种理由拒签议定书。
  2005年启动了议定书二期谈判
  由于议定书只规定了发达国家在2008年-2012年期间的减排任务,2012年后如何减排则需要继续谈判。在发展中国家推动 下,2005年底在加拿大蒙特利尔召开的《公约》第11次缔约方大会暨议定书生效后的第1次缔约方会议上,正式启动了2012年后的议定书二期减排谈判, 主要是确定2012年后发达国家减排指标和时间表,并建立了议定书二期谈判工作组。但欧洲发达国家以美国、中国等主要排放大国未加入议定书减排为由,对议 定书二期减排谈判态度消极,此后的议定书二期减排谈判一直进展缓慢。
  2007年确立了“巴厘路线图”谈判
  在发展中国家与发达国家就议定书二期减排谈判积极展开的同时,发达国家则积极推动发展中国家参与2012年后的减排。经过艰难谈 判,2007年底在印尼巴厘岛召开的《公约》第13次缔约方大会上通过了“巴厘路线图”,各方同意所有发达国家(包括美国)和所有发展中国家应当根据《公 约》的规定,共同开展长期合作,应对气候变化,重点就减缓、适应、资金、技术转让等主要方面进行谈判,在2009年底达成一揽子协议,并就此建立了公约长 期合作行动谈判工作组。自此,气候谈判进入了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”阶段。
  2009年底产生了《哥本哈根协议》
  2008年-2009年间,各方在议定书二期减排谈判工作组和公约长期合作行动谈判工作组下,按照“双轨制”的谈判方式进行了多次 艰难谈判,但进展缓慢。到2009年底,当100多个国家首脑史无前例地聚集到丹麦哥本哈根参加《公约》第15次缔约方大会,期待着签署一揽子协议时,终 因各方在谁先减排、怎么减、减多少、如何提供资金、转让技术等问题上分歧太大,各方没能就议定书二期减排和“巴厘路线图”中的主要方面达成一揽子协议,只 产生了一个没有被缔约方大会通过的《哥本哈根协议》。《协议》虽然没有被缔约方大会通过、也不具有法律效力,但却对2010年后的气候谈判进程产生了重要 影响,主要体现在发达国家借此加快了此前由议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”模式合并为一,即“并轨”的步伐。哥本哈根气候大会 虽以失败告终,但各方仍同意2010年继续就议定书二期和巴厘路线图涉及的要素进行谈判。
  2010年底通过了《坎昆协议》
  《哥本哈根协议》虽然没有被缔约方大会通过,但欧美等发达国家在2010年谈判中,则借此公开提出对发展中国家重新分类,重新解释 “共同但有区别责任”原则,目的是加快推进议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判的“并轨”,但遭到发展中国家强烈反对。经过多次谈判,在2010年 底墨西哥坎昆召开的气候公约第16次缔约方大会上,在玻利维亚强烈反对下,缔约方大会最终强行通过了《坎昆协议》。《坎昆协议》汇集了进入“双轨制”谈判 以来的主要共识,总体上还是维护了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”谈判方式,增强国际社会对联合国多边谈判机制的信心,同意 2011年就议定书二期和巴厘路线图所涉要素中未达成共识的部分继续谈判,但《坎昆协议》针对议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判所做决定的内容明 显不平衡。发展中国家推进议定书二期减排谈判的难度明显加大,发达国家推进“并轨”的步伐明显加快。

林业议题——人心所向众望所归

  近年来,气候谈判中的林业议题备受国际社会关注。这是因为各国普遍认识到,林业不仅是减缓气候变暖的重要手段,也是适应气候变化的 重要措施。各国都希望充分发挥林业在减缓气候变化中的作用,拓展发展空间,降低工业减排压力,推进林业可持续发展,这有利于各方就林业议题达成共识。林业 议题谈判是气候谈判总体进程中的重要组成部分,但因各方在气候谈判中追求的总体目标存在差异,各国国情、林情差别大,林业牵涉的社会问题多,监测森林碳储 量变化等技术方法存在难点,林业议题谈判也并不容易达成一致。
  气候谈判中目前涉及的林业议题主要有:土地利用、土地利用变化和林业议题,减少发展中国家毁林排放等行动的激励政策和机制,以及相关的技术方法议题。
  土地利用、土地利用变化和林业议题
  这个议题是议定书二期减排谈判中的一个技术性很强的谈判议题,是发达国家要求谈判的议题。发达国家认为,现行核算土地利用、土地利 用变化和林业活动碳源/碳汇的技术规则不合理,限制了他们利用“土地利用、土地利用变化和林业活动”的减排潜力,主张大幅度修改现行核算规则。发达国家和 发展中国家围绕是否需要修改、如何修改这些核算规则进行了多次谈判。2010年底坎昆气候大会期间,该议题谈判取得了一定进展,发达国家和发展中国家同 意,在议定书二期减排中,应继续核算造林、再造林、毁林、森林管理、农田管理、草地管理活动的碳源/碳汇变化,与这些活动相关的定义、核算原则应该和现行 规则中的规定保持一致;同时,要求发达国家对其提出的森林管理等活动相关的新的核算方法做出详细说明后,在2011年继续就相关问题进行谈判。
  减少发展中国家毁林排放等行动的激励政策和机制议题
  这是在气候公约第11次缔约方大会期间,根据巴布亚新几内亚和哥斯达黎加提议而确立的谈判议题,但最初谈判时主要涉及如何采取行 动,以减少发展中国家毁林活动导致的碳排放。经过2006年-2007年的谈判,在2007年底印度尼西亚巴厘岛召开的气候公约第13次缔约方大会期间, 在非洲集团、中国和印度的强烈要求下,该议题讨论的林业活动范围由早先仅关注减少发展中国家毁林活动导致的碳排放,开始被扩展到包括减少发展中国家森林退 化导致的碳排放,以及保护森林、可持续经营森林、增加森林碳汇的活动。同时,该议题也被纳入“巴厘路线图”,成为“巴厘路线图”谈判的重要内容之一,谈判 重点是讨论如何建立有效的激励机制,支持发展中国家采取行动,减少森林碳排放和增加森林碳吸收。
  2010年底通过的《坎昆协议》就该议题形成了决定,明确了减少发展中国家毁林排放等行动的具体范围、行动原则,发达国家同意为发展中国家制定减少发 展中国家毁林排放等行动的国家战略或行动计划、开展相关能力建设和实施试点项目等提供资金支持。但各方没有就如何为发展中国家全面、有效实施减少发展中国 家毁林排放等行动提供长期资金支持,以及相关的技术方法达成一致,同意在2011年就长期资金和相关的技术方法问题继续谈判,期望在今年底南非德班召开的 气候公约第17次缔约方大会上达成共识。
  减少发展中国家毁林排放等行动相关的技术方法议题
  根据2010年底通过的《坎昆协议》的决定,2011年各方要就实施减少发展中国家毁林排放等行动相关的技术方法问题进行讨论,具 体包括如何评估、监测发展中国家实施减少森林碳排放和增加森林碳吸收行动的实际效果,以及在发展中国家实施减少森林碳排放和增加森林碳吸收行动过程中,如 何保障林区当地人公平参与行动和从中获益的权利,如何促进生物多样性保护等。

德班气候大会——激烈的角逐即将上演

  目前,气候谈判总体已陷入僵局。然而,气候变暖的不利影响又迫使国际社会不得不采取行动,这些行动实质关系到各国当前和未来的经济竞争力以及发展空 间。南非德班会议是否会在一定程度上改变目前谈判局面、推进谈判向前进展,尚需拭目以待。但可以肯定的是,由于发达国家和发展中国家的经济、社会发展水 平、发展阶段和温室气体排放量不同,各国在如何采取应对气候变化的行动上也必然存在差异,各方在谈判中都不会轻易妥协让步。因此,我们相信,南非德班气候 大会即将上演的一定又会是一场激烈的艰难角逐。
  2010年底通过的《坎昆协议》基本汇集了各方自议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判以来的主要共识,而未达成共识的内容也属于多年以来的谈判难点,这些难点很难在2011年谈判中加以解决。
  2011年以来,各方已分别在泰国、德国和巴拿马进行了3次谈判,发达国家和发展中国家仍然在谁先减排、减多少、如何减,如何提供资金和气候友好型技 术支持发展中国家应对气候变化等事关各国当前和未来经济竞争力以及发展空间的核心问题上,难以达成共识。因此在南非德班有限的会议时间内,也很难期望这些 方面取得突破性进展。
  但议定书一期减排将在2012年底到期,2012年后发达国家能不能继续按议定书减排模式承担减排义务,则是德班会议的关键。同时,发达国家和发展中 国家如何共同合作应对气候变化,其中,包括发展中国家如何根据国情开展适当的减缓行动;发展中国家的减缓行动如何能够做到公开、透明;发达国家如何为发展 中国家开展减缓和适应气候变化等行动提供资金和气候友好型技术支持等,也将是南非德班会议备受关注的热点。